建立健全节水制度政策

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，全方位贯彻“四水四定”原则，守住生态保护红线，严守水资源开发利用上限，健全初始水权分配，精打细算用好水资源，从严从细管好水资源，走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的集约节约发展之路。

（二）基本原则。坚持节水优先、绿色发展，“四水四定”、量水而行，总量控制、定额管理，统筹协调、分类施策，改革创新、两手发力，面向社会、共同参与。

（三）工作目标。到2025年，初始水权分配和交易制度基本建立，水资源刚性约束“硬指标”基本建立，水资源监管“硬措施”得到有效落实，推动落实“四水四定”的“硬约束”基本形成，面向全社会的节水制度与约束激励机制基本形成，水资源开发利用得到严格管控，用水效率效益明显提升，全国经济社会用水总量控制在6400亿立方米以内，全国万元GDP用水量下降16%左右，北方60%以上、南方40%以上县（区）级行政区达到节水型社会建设标准；万元工业增加值用水量下降16%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.58，新增高效节水灌溉面积0.6亿亩，城市公共供水管网漏损率低于9%，全国非常规水源利用量超过170亿立方米。

二、建立健全初始水权分配和交易制度

（四）科学确定河湖基本生态流量保障目标和地下水水位控制目标。将河湖基本生态流量保障目标和地下水控制水位作为河湖健康和地下水可持续利用必须守住的底线。“十四五”时期，要全面完成全国生态流量保障重点河湖名录明确的477条河湖生态基本流量目标确定工作；各省（自治区、直辖市）要完成省内重点河湖生态流量保障目标确定工作。全面完成以县级行政区为单元特别是地下水超采区、重点防护区的地下水水位控制目标。

（五）逐步明晰区域初始水权。健全流域和省、市、县行政区用水总量管控指标体系，将区域用水总量控制指标细化落实到具体水源。加快开展跨行政区域江河流域水量分配，明确流域地表水可用水量和相关市县的水量分配份额。全面完成以县为单元的地下水取用水总量控制指标确定工作，明确各县的地下水可用水量。结合已有调水工程和相关规划，明确相关市县的外调水可用水量。依据江河流域水量分配、地下水取水总量指标、相关市县的外调水可用水量等成果，规范明晰各地区的初始水权。

（六）逐步明晰取用水户的用水权。在规范取水许可管理的基础上，对直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的取水户，依法明晰取水权。根据需要，在条件具备的灌区，将取水许可水量合理配置到斗口等用水单元，因地制宜逐步明晰村组集体组织、农民用水合作组织、农民合作社、农户等用水权。

（七）引导推进水权交易。制定出台推进用水权改革的指导意见，指导推动用水权交易市场发展。推进区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户用水权交易。鼓励通过用水权回购、收储等方式促进水权交易。在条件具备的地区探索实行用水权有偿取得。研究完善交易制度和价格形成机制。建立健全统一的水权交易系统，统一交易规则、技术标准、数据规范，统一部署、分级使用。健全取用水监测计量设施，强化水权交易监管。

三、严格水资源监管

（八）严格生态流量监管与地下水水位管控。对河湖生态流量实施清单式管理，组织制定河湖生态流量保障实施方案，加强生态流量监测预警、水资源调度，落实生态流量保障目标，严格生态流量监管。严格地下水水位管控，开展新一轮地下水超采区划定，推进区域地下水禁采区、限采区划定。严格地下水水位变化通报，督促地方政府落实地下水超采治理主体责任。

（九）严控水资源开发利用总量。各级水行政主管部门按照管理权限，根据生态流量保障目标和水量分配方案等，制定水资源调度方案和年度调度计划，强化水资源统一调度，严控地表水开发利用总量；地方各级水行政主管部门根据地下水水位和取水总量管控目标，依法制定地下水年度取水计划，对取用地下水实行总量控制。按照管理权限制定调水工程水资源调度方案和年度调度计划，严格监管执行情况。加强南水北调东中线一期工程调度管理，完成各年度供水计划。强制推动再生水等非常规水源纳入水资源统一配置，具备非常规水源利用条件但未充分利用的，取水许可审批机关不得批准新增取水许可。

（十）实行水资源用途管制。地方各级水行政主管部门根据本地区可用水量，合理配置本地区生活、农业、工业和河道外生态环境用水，明确水资源行业配置方案，经地方政府同意后，作为“四水四定”的重要依据。水资源论证、取水许可等相关水资源管理工作需遵守水资源行业配置方案。优质可靠的供水水源优先用于保障城乡居民生活用水。加大饮用水水源地保护力度。禁止挤占基本生态用水和农田灌溉合理用水。在水资源丰沛、具有开发潜力的水域，预留水量用于国家水资源战略配置和储备。难以更新的地下水原则上只能作为应急和战略储备水源。严禁脱离实际建设人工湖、人造水景观。

（十一）全面开展规划水资源论证。制定规划水资源论证管理办法，健全规划水资源论证技术要求。各级水行政主管部门要全力推动工业、农业、畜牧业、林业、能源、自然资源开发等规划，重大产业、项目布局，各类开发区、新区规划开展规划水资源论证，从规划源头促进产业结构布局规模与水资源承载能力相协调。

（十二）严格建设项目水资源论证和取水许可监管。健全取水许可管理制度，推进取水许可“放管服”改革，完成取水许可电子证照推广应用工作，推进水资源论证区域评估和取水许可告知承诺制，健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管对象为补充，以信用监管为基础的新型监管机制。严格建设项目水资源论证，未通过建设项目水资源论证技术审查的不得批准取水许可。深入推进取用水管理专项整治行动整改提升。对依法应纳入取水许可管理的取水户，全面实施取水许可。严格取用水事中事后监管，加强取用水管理执法检查。

（十三）实行水资源超载地区暂停新增取水许可。开展水资源承载能力监测分析，建立水资源承载能力监测预警机制。根据水资源家底及变化趋势、各地经济社会发展和水资源开发利用状况，发布水资源超载、临界超载地区名录。在水资源超载地区，按超载的水源类型暂停相应水源的新增取水许可；对合理的新增生活用水需求以及通过水权转让获得取用水指标的项目，可以继续审批新增取水许可，但需严格进行水资源论证，原由市级、县级水行政主管部门负责审批的，审批权限调整为省级水行政主管部门。临界超载地区限制审批新增取水许可，防止水资源超载。有关省（自治区、直辖市）应当组织水资源超载地区制定水资源超载治理方案，综合采取节约用水、产业结构调整、科学调水、水源置换、严格监管等措施，削减超用水量，切实降低黄河、海河、西辽河等流域水资源开发利用强度。

（十四）健全水资源监测系统。建立健全国家水资源监测体系，完善水资源前端信息采集、传输系统及承接管理平台。加强江河流域跨行政区界断面、水量分配和生态流量重要控制断面、地下水、取退水口、重要饮用水水源地等监测分析。推动工业、生活和服务业地表水年许可水量50万立方米以上、地下水年许可水量5万立方米以上的取水户，以及调水工程及5万亩以上大中型灌区渠首取水口安装取水在线监测计量设施，并将监测计量结果实时传输到有关水行政主管部门。各地可结合实际进一步提高取水在线监测要求。强化水资源预报预警预演预案，提高水资源数字化、网络化、智能化管理水平。

四、建立健全全社会节水制度政策

（十五）建立健全节水指标与标准。建立健全各省级行政区万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数等用水效率管控指标，各省级行政区进一步分解明确到各市县级行政区。推动将节水纳入经济社会发展综合评价体系和政绩考核。推动制定高耗水工业和服务业用水定额强制性国家标准，新建、改建、扩建建设项目不符合强制性用水定额的，不得批准取水许可；已建建设项目用水不符合强制性用水定额的，督促实施节水改造。健全用水产品水效强制性国家标准，促进提升用水产品水效水平。

（十六）做好国家节水行动实施的组织推动。充分发挥节约用水工作部际协调机制作用，制定协调机制年度工作要点，协同解决节水工作重大问题，督促落实各项任务措施。各省（自治区、直辖市）水行政主管部门要健全部门协调机制，协同推动落实各项节水工作。开展国家节水行动评估工作，跟踪督导各地区节水行动实施方案落实情况。落实《“十四五”节水型社会建设规划》，深入推进农业节水增效、工业节水减排，城镇节水降损。各省（自治区、直辖市）要制定实施本地区“十四五”节水型社会建设规划。

（十七）建立健全节水监督管理制度。强化用水定额管理，加强用水定额在取水许可、计划用水等领域的执行。强化计划用水管理，实现重点区域年用水量1万立方米及以上的工业和服务业用水单位计划用水管理全覆盖。强化节水评价，严格规划和建设项目节水评价审查，加强节水评价台账管理，抽查复核节水评价内容。制定建设项目节水设施“三同时”管理办法，指导监督用水户将节水设施“三同时”管理工作落到实处。

（十八）强化重点区域领域节水。加快落实《水利部关于实施黄河流域深度节水控水行动的意见》，全面实施黄河流域深度节水控水行动。根据《“十四五”重大农业节水供水工程实施方案》，优先对124处大型灌区实施续建配套和现代化改造。落实《全国中型灌区续建配套与节水改造实施方案（2021—2022年）》有关要求，组织461处中型灌区实施改造。滚动编制全国中型灌区续建配套与节水改造实施方案，持续推进中型灌区节水改造。推动制定水资源短缺和超载地区高耗水工业产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录，坚决遏制盲目上马高耗水项目。推进企业内部用水梯级、循环利用，提高重复利用率。黄河流域新上能源、化工项目用水效率必须达到国际先进水平。公共机构和场所应当使用符合国家标准的节水产品，机关、高校、医院等公共机构要发挥节水表率作用。

（十九）健全节水激励机制。深入推进农业水价综合改革，加快落实《关于深入推进农业水价综合改革的通知》，推进灌区供水成本核算，开展成本审计和水价调整，配合有关部门修订《水利工程供水价格管理办法》《水利工程供水定价成本监审办法》。健全城乡供水价格动态调整机制，完善居民阶梯水价制度，适度拉大分档差价；有序推进城镇非居民用水超定额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业、水资源超载地区与其他地区的水价差价。持续推进水资源税改革。大力推动合同节水管理，推动出台财政、税收、金融信贷等支持政策，建立完善合同节水管理服务平台，加强政策扶持引导。持续推进节水认证工作，将节水认证纳入统一的绿色产品认证标识体系。完善水效标识管理办法，扩大水效标识范围，逐步淘汰低水效等级产品。

五、强化法治、科技和宣传支撑

（二十）强化法治支撑。推进节约用水、取水许可和水资源费征收管理、地下水管理等方面制度建设。完善生态流量管理、水资源有偿使用、用水权改革、水资源用途管制、取用水监测计量统计、节水调查统计等方面的制度建设。加大水行政执法力度，深入开展水资源领域突出问题专项执法行动。完善执法机制，建立信息共享机制，加强水资源管理部门与执法部门的沟通协调，发挥执法在水资源管理领域的支撑保障作用。

（二十一）强化科技支撑。开展水资源宏观战略等重大专题研究。加强节水基础和应用技术研究，支持用水精确计量、水资源高效循环利用、精准节水灌溉控制、非常规水源利用等先进技术及适用设备研发，促进节水科技成果转化。推进节水管理与服务智慧化建设，构建节水管理与服务平台，加强节水信息分析应用，开展用水潜力评估和用水效率评价。推广节水技术，制定成熟适用节水技术推广工作管理规程，建立完善节水产品推广机制，研究制定节水装备及产品的质量评级和市场准入管理制度。

（二十二）加强水资源节约保护宣传与科普。深入开展国情水情宣传教育，推动将水资源节约保护和刚性约束制度相关内容纳入国家宣传、国民素质教育、中小学教育和干部培训。推动节水宣传教育走向规范化、常态化和社会化。充分利用各种媒体宣传水资源集约节约利用政策制度和先进典型，广泛宣传普及节水知识。以节水为主要内容推动建设水利科普基地。宣传推广《公民节约用水行为规范》，推动社会各界和公众参与节水护水活动，强化社会监督，形成全社会节约保护水资源的良好氛围。

六、组织保障

（二十三）加强组织领导。各级水行政主管部门要把建立健全节水制度政策、提升水资源集约节约利用能力作为事关新阶段水利高质量发展的根本性长远任务，主要负责同志负总责，加强组织领导和工作推动，调动各方力量，确保各项措施落实落地。各流域管理机构、各省（自治区、直辖市）水行政主管部门要结合实际制定本流域、本地区“十四五”时期建立健全节水制度政策实施方案，建立方案落实情况工作台账，加强监督检查和跟踪督促，及时解决工作中的问题和困难，保质保量完成目标任务。

（二十四）加强与有关部门的沟通协作。落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，建立健全节水制度政策，需要各有关部门各司其职、密切配合、共享信息、形成合力。各级水行政主管部门要加强水资源的统一监督管理，强化水资源刚性约束制度的统筹协调；要健全协调机制，与发展改革、财政、农业农村、工业和信息化、住房城乡建设、自然资源、生态环境、市场监管、统计等有关部门充分沟通协调，形成工作合力。

（二十五）切实加大投入。各级水行政主管部门要与有关部门积极沟通协调，切实加大水资源管理、节约和保护的投入，保障各项工作的有效落实。健全多渠道投入机制，发挥政府投资的引导和撬动作用，支持社会资本参与水资源节约和保护。规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），引导社会资本积极参与建设运营。

（二十六）健全考核制度。按照建立水资源刚性约束制度的要求，修订考核办法，健全考核内容，完善考核方式和工作机制。考核结果交由干部主管部门，作为地方人民政府及相关领导干部综合考核评价的重要依据。强化问题整改和责任追究，发挥考核的激励鞭策和导向作用。采取“四不两直”方式，强化水资源管理和节约用水日常监督检查，检查结果作为考核的依据。